7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），户籍改革进入全面实施阶段。

《意见》改革意义最为重大的一点是建立城乡统一的户口登记制度。即取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。

《意见》，明确要求特大城市建立完善积分落户制度。目前，上海、广东、天津等特大城市已经实施积分制，北京尚未执行。昨天，公安部副部长黄明表示，北京将会根据中央精神，及时出台本地的积分落户制度。

积分落户要“因城而异因人而异”

黄明昨日指出，各个城市要根据城市的实际情况来出台具体的政策，要“一城一策”，也要根据个人的情况，具体看是不是符合这个城市的需要，要“因城而异、因人而异”。

《意见》指出，特大城市要根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。

积分分值是由城市根据自身发展需要设置，还是国家集中指导？黄明表示：“应该由各个城市根据自己的情况来制定。”但他同时指出，在中央政策已有要求外，国务院还将专题召开部署会议，进一步提出明确具体的要求，确保做到总量控制、公平公正、公开透明、依法有序地办理落户的问题。

专家称北京曾讨论积分落户

500万人口以上的特大城市中，天津、上海、广东、浙江等多个城市已经实施了积分制，并已经有人通过积分制取得了当地户籍。但拥有2000万常住人口的北京，却一直未执行积分制。

中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟告诉北京青年报记者，据他了解，此前，北京也曾讨论过积分落户制度，但并无后文。

2011年6月，北京市政协常委会就通过了关于加快首都经济发展方式转变若干问题的建议，其中指出应制定引进高层次人才和急需技能人才的分类评价标准，根据科技贡献、专业技能、在京时间等因素，试行人才引进的积分制度，申请人员在达到既定的积分后可获得进京户口指标。

此次政策出台后，北京是否会立即执行积分落户政策？黄明昨天表示，“北京等地会根据中央的精神，认真贯彻、及时出台本地的积分落户制度”。

目前哪些人可在北京落户？

北京青年报记者梳理发现，目前在北京落户约有9条通道。其中，今年3月18日，北京市首次出台规定，凡是在北京市被评为全国劳模、现在仍为农业户口且有落户意愿的外省市农民工，均可视作落户对象。

目前，针对非特殊人群，一般的落户方式主要有三种：考公务员、事业单位、进入大型央企的重要岗位；应聘有进京指标的国企、高科技单位、高校等单位的部分岗位；考取能解决北京户口的大学生村官和大学生社工岗位。

特殊人群主要考虑工作关系、亲属投靠关系、人才引进及城市发展需要。其中，工作关系如中央及国务院直属单位调工、调干在京入户；亲属投靠，如寄养未成年人、夫妻、子女、老人投靠，投靠入户可能根据条件入农户或非农户，并且均有严格要求；人才引进，包括应届毕业生留京及特殊人才引进，但应届生留京自2005年来指标逐年压缩，且自去年划定“年龄线”，而特殊人才主要针对“千人计划”等高层次人才，资质审核严格；另外，还有符合要求的商人也能入户，需满足企业连续3年每年纳税80万元人民币以上或者近3年纳税达300万元人民币以上等条件。

对于仍未实施积分落户政策的北京来说，在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布之后，应以何种路径对积分落户政策进行设定？

设置积分门槛应统筹高低端人才

中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，按照政策的要求，稳定住所、稳定工作、参保年限、连续居住年限，这些会是基本指标，另外针对文化程度、技能会有一些具体要求。只是从北京目前的状况看，今后的发展需要更多高端人才，对低端人才北京接纳的意愿并不强烈。

中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣则告诉北青报记者，目前实行积分制的城市，打分大多数都偏重人才属性、技术能力、社会贡献，在他看来，北京实行积分落户制，可能与之大同小异，只是不同指标分值上会有差异。

南开大学人口与发展研究所教授原新说，设置积分落户门槛，需要从人口素质整体改善的角度考虑，比如说学历、职称比较高的知识型人才，以及在技术领域工作时间比较长的技工等技术、技能型人才，通过文化程度、技术能力、职业资格的积分设定，让这些人获得户籍。

但他指出，同时也需要从人力资本的角度考虑，让一部分的劳动力进入城市。“一些省会城市，主城区的户籍人口都是很低的增长率，或者是负增长，像上海的户籍人口已经持续20多年的负增长，完全靠户籍人口补充劳动力是不可能的。”

段成荣也认为，高端和低端人才，在设置积分落户制度时需要综合考虑，否则可能会影响城市本身生活和生产的正常运行。他表示，在积分落户设计时，应该全方位考虑人才属性，不要过多强调人才的高端低端，在分数上更多体现公平性。

以居住证为依托提供保障

北京大学社会学系教授陆杰华认为，如果按照学历、职业去实施积分落户制度，改革覆盖的面是非常小的。在他看来，此次中央的改革意见，是面对大群体的改革，高端人才落户可以通过人才引进特殊解决。

陆杰华认为，北京千万外来人口中，有70%到80%是为北京提供服务的。他建议，对大多数的低端产业劳动人口，可以借助居住证管理平台来解决入户问题。“在积分落户的设计理念上，首先要注意面对的受众群体是多数的流动人口，一定要让多数人看到希望；第二，这次积分落户改革，即使不能很快解决户口，也要以居住证为依托，依据不同的积分提供不同的保障；第三，设定一定的路径，能够让普通人明白要多长时间、符合什么样的条件才能落户”。

每年能提供多少落户指标是关键

段成荣认为，目前在积分落户制度中，最关键的问题可能是各个城市每年能拿出多少户口指标给满足积分条件的人。据他了解，在目前已经实行积分制的城市中，有些城市一年有1万多人达到要求，能够解决户口的可能只有1000或2000人。他认为，如果在实际操作中，能够落户的人在满足积分条件的人中，所占比例太小，可能这项制度就失去了作为制度的效力。

北京户口的福利变迁

北京户口备受追捧的一个原因是其身后捆绑的诸多福利，实际上，这些年，北京户口捆绑的福利正在逐渐发生变化。

生活在北京的东北姑娘郑鑫就曾看着朋友们在高考之际回老家念书。郑鑫的爸爸提起还很感慨：“那些小孩学习成绩都很不错，因为没法在北京高考只能回家，但在老家不适应，最后没读完就辍学打工了。”

18岁的郑鑫还算幸运，2012年，就在她刚踏入高中不久，北京公布异地高考改革过渡方案，规定自2014年起外地户籍来京务工人员子女可在京高考。去年9月，北京市交委公布异地高考实施方案，明确符合五项条件的随迁子女，可在北京高考，郑鑫满足条件。虽然只能报考高职院校，郑鑫还是选择在北京先考上大专，然后再专升本。

生育险也曾经是北京户口才能享受的福利。家住外地的章先生在北京务工多年，2011年妻子生小孩，因为不是北京户口，没有办法享受生育险。从前期检查到生产完出院，章先生一共花了一万多元钱。章先生说，当时会羡慕病房里的北京妈妈，不仅检查费报销，休产假期间还有生育津贴。

从2012年起，北京市取消了户籍与生育险的绑定，非京籍户口也能享受生育险。刘女士今年刚刚生完小孩，据她了解，对非京籍的妈妈来讲，影响最大的可能是生育津贴。为生小孩，刘女士顺产花费1800多元，前期检查花费近3000元，这些生育险都报销一大部分，以手术花费为例，1800元她只需要掏300元。另外，在休产假的118天中，她每个月还可以领到9300元的津贴，津贴由国家设立的专项资金来支付。对没有生育险的人来说，这笔钱可能就会没有。

京沪越拥挤越要实现落户公平

户籍制度是中国传统社会治理的基石之一，从户口管理向居住证制度管理过渡，这项改革将牵动千家万户的利益，并将触动中国社会治理的基本面貌。

户口制度是计划经济以及福利资源极度短缺时代的产物。随着市场化变革深入到中国的每一个角落，户口管理的适用性出现越来越多问题和漏洞，居住证管理已在很多城市并行出现，弥补原有制度之不足。

这次户籍改革意味着对城乡二元体制的逐渐告别。它将进一步刺激中国城乡之间的人口流动，同时也将挑战中国城市向原有和新增居民提供平等福利条件的能力。这当中肯定会冒出一些新问题，克服和消化它们大概也需要一个过程。但无论如何，用居住证取代户口是社会治理的一项革命性改变，它为国家进步贡献的正能量将大大多于它所带来的新问题。

舆论迅速将大量注意力集中到大城市落户的积分制上。这是因为中国发展逐渐累积的区域差异，已经大于很多区域内部的城乡差异。对很多人来说，获得京沪等大城市的户口，要比在一个县市里从农业向非农业人口的转换更难。

北京、上海等几个特大城市的户籍逐渐固化了一些福利特权，它们对于子女受教育权利的含金量尤其真实而突出。这不是消除城乡差别所能解决的问题，中国只有实质性促进区域发展的平衡，才能逐渐消解超大城市特殊的吸引力。

因此京沪等超大城市的落户限制将继续存在较长一段时间，围绕这些城市户口的竞争仍将激烈。在这种情况下，通过积分制分配有限名额是最平等、综合可预测性最强的方式，它应当得到最大限度的推广，而不是作为补充手段，或仅仅做个样子。

比如北京，新入籍者大多通过“进京指标”获得户口，这些指标控制得很严，大多都给了政府机关、事业单位和大型国企，“体制”之外的人几乎得不到它们。此外，这些户口指标很大一部分落到大学本科及研究生的应届毕业生头上。在一些单位里，工作已久、贡献很大的人反而没有新来的应届生幸运。

积分是一种手段，也是一种观念、原则和制度。在北京这样的超大型城市里，新增户籍不应被某一类单位和某一类人所垄断，积分的含义和应用范围应当更广泛。北京原则上不应再有只要进来就有户口的单位，无论什么人获得户口，都应经历一定的积分过程。

中国社会显然越来越重视公平，也在致力于创造更多实现公平的条件。但这不意味着人们的公平感在同步提高，因为现实是，公众对某项具体不公平越来越难忍受。因此我们想提醒政府，不要因为户籍改革的成就沾沾自喜，还是要努力突破这当中最具代表性的一些难题。如果一时解决不了，也要让它的搁置或维持现状是透明的，争取公众的充分理解。